Продолжение дискуссии, начатой в статье Максима Миронова.
По прошествии почти четырёх лет полномасштабной войны России против Украины и более чем десяти с момента оккупации Москвой Крыма тема санкций, их обоснованности, эффективности и перспектив продолжает обсуждаться как будто нарушения Кремлём международного права начались только вчера. Несмотря на то что эффект от почти 27 тыс. ограничительных мер против России, российских компаний и граждан, оказался довольно ограниченным, западные политики не могут остановиться в своих усилиях, а российские оппозиционеры заходятся в восторге, когда санкционные решения совпадают с предложенными ими списками, копипастом перенесенными в постановления западных властей.
Пока же можно сказать, что возможности Кремля продолжать агрессию в отношении Украины не подорваны; экономика России с 2021 г. выросла минимум на 7%, а поставки нефти на мировые рынки по итогам 2025 г. могут оказаться на 3,5-4% выше, чем в 2021-м. Конечно, российская экономика уже не может модернизироваться (я называю это ростом без развития), выпуск во многих отраслях сокращается, а технологические провалы становятся всё более очевидными — но серьезного раскола в элитах не наблюдается; сотни западных компаний продолжают работать в России и торговать с ней; в мире постепенно оформляются механизмы, позволяющие развивать связи между странами без западных финансовых инструментов. От стран Запада (а в последнее время — в основном Европы) требуется все больше денег на поддержание способности Украины сопротивляться, а значительной части ее граждан — жить на европейские пособия.
Почему сложилась такая ситуация и что стоило бы делать дальше?
Как мы сюда попали?
Если отвечать на этот вопрос предельно кратко, я бы отметил две причины. С одной стороны, это вопиющая недооценка устойчивости российской экономики; с другой, — особый характер санкций, который я бы относительно условно назвал «компенсаторным».
Первое стало результатом эпического просчета западных аналитиков и было порождено как убежденностью в «квазисоветском» характере «огосударствленной» российской экономики, так и излишним вниманием к предвзятой и эгоистической риторике российской эмигрантской тусовки, доказывавшей собственную значимость через изображение путинского режима слабым и вот-вот готовым разрушиться. Кроме того, простое перенесение на начало XXI века реальностей второй половины века ХХ создавало иллюзию, будто у Москвы нет альтернативы европейскому рынку нефти и газа, западным технологиям и глобальным информационным и финансовым сетям. Причины всех этих ошибок нуждаются в очень подробном анализе, а компетенции их авторов — в суровой, но принципиальной оценке.
Второе сводится к тому, что в последние десятилетия санкционная политика, как правило, была связана с возможностями использования жесткой силы: в Ираке, Югославии и даже в Иране санкции дополнялись военными операциями против соответствующих режимов. Случай Украины уникален: тут никакого военного участия Запада в дополнение к санкциям не рассматривается в принципе, а период самых радикальных санкций, пришедшийся на весну и лето 2022 г., был временем минимальной помощи Киеву в поставках военной техники и вооружений. Иначе говоря, санкции рассматривались скорее как компенсация неготовности Запада к решительному столкновению с агрессором, чем в качестве меры, потенциально облегчающей его.
Следует обратить внимание и еще на некоторые существенные обстоятельства.
Строго говоря, санкционная политика может и должна касаться отношения страны или стран к подсанкционному объекту или объектам. Каждое государство имеет суверенное право отказаться от торговли с другой страной, от инвестиций в нее и из нее, от культурного обмена или от допуска на свою территорию ее граждан, даже и без объяснения причин — такова сама природа суверенитета как права устанавливать исключения. Поэтомукогда США или Евросоюз вводили в отношении России нефтяное эмбарго, они действовали совершенно логично. Не вызывает лично у меня сомнений и право заморозить российские активы в своей юрисдикции. Не вполне очевидным выглядит, правда, посягательство на имущество частных лиц — например, подсанкционных «олигархов», замороженное «напрямую» или индивидуальных инвесторов, ставших жертвами санкций против российских бирж и депозитариев. Столь же понятным выглядит и решение о закрытии воздушного пространства для российской коммерческой авиации или прекращение экспорта продукции двойного назначения. Однако если идти дальше, возникают проблемы: международное право, строго говоря, не позволяет вмешиваться в отношения какого-либо государства с третьими странами.
Санкционная политика претендует (без полных на то оснований) на правовой характер — но скорее это комплекс мер по его безжалостному попранию, что лучше всего видно на примере во многом бессмысленных мер в отношении частных лиц. Масса подобных санкций — и я писал об этом много раз — устанавливается без должных доказательств; они практически не могут быть сняты по суду, что подрывает доверие к западной юридической системе; отрицается принцип индивидуальной ответственности, приоритизируя коллективную; они часто вводятся ретроактивно; и, что примечательно, санкции обращены против российских граждан — в то время как западные граждане и организации, занятые таким же бизнесом, в санкционные списки не попадают. (Более подробный анализ противоречивости данных практик будет представлен в моей публикации на ресурсе Delfi позже на этой неделе.)
Санкционная политика в этом контексте становится одним из опаснейших инструментов разрушения правовых основ западных обществ и принципа разделения властей, что в перспективе может стоить Западу куда больше любых трат на военную поддержку Украины, так как произвольные и политически мотивированные решения инкорпорируются в строгую юридическую систему.
Наконец, в последнее время становится все яснее видно, что санкционная политика упирается в предел, каковым выступают базовые основы международного права. Я совершенно уверен, например, что закрытие морского экспорта нефти из России способно в перспективе 1-2 лет полностью руинировать финансы страны и поставить Кремль на грань катастрофы — но для этого нужно перекрыть проливы, что противоречит конвенции Монтре; или обусловить свободу мореплавания особенностями регистрации судов теневого флота, наличием страховки или соблюдением экологических норм, что идет вразрез с Конвенцией по морскому праву 1982 г. Строго говоря, введение пошлин против тех или иных стран в ответ на их торговлю с Россией тоже недопустимо, так как нарушает нормы ВТО, исключающие подобные основания для ограничения свободы торговли. Недавние санкции против, к примеру, «Лукойла» либо ставят под угрозу энергетическую безопасность Болгарии, либо требуют от местного правительства национализировать НПЗ в Бургасе без соответствующих компенсаций, тем самым нарушив европейское законодательство о защите иностранных инвестиций. И такие примеры мо-жно продолжать.
Если подвести некий промежуточный итог, то он будет неутешительным: санкции против России, которая была и остается одной из крупнейших мировых экономик, практически обрушили долгое время казавшийся относительно комплексным и унифицированным подход Запада к общепризнанным юридическим рамкам регулирования экономических проблем и вплотную подвели его не только к разрушению национального правового порядка, но и к размышлениям о возможных существенных нарушениях международного права.
Почему все так неэффективно?
Ответ на этот вопрос тоже достаточно прост. Неэффективность санкций в общем и целом обусловлена необходимостью для западных политиков постоянно учитывать огромное количество факторов — настроения электората; интересы элит и отдельных бизнес-групп; бюджетные и финансовые ограничения; ущерб, наносимый «невиновным в происходящем» россиянам, и, наконец, способность Кремля резко повысить градус противостояния и в той или иной форме инициировать открытый конфликт с самими западными странами.
Санкционная политика выстроена без четкой стратегии: по непонятной лично мне причине ее архитекторы полагают, будто Владимир Путин, будучи поставлен в затруднительное положение, сделает рациональный выбор в пользу прекращения войны — но, насколько можно судить по опыту Ирака, Югославии или Ирана, такого итога не удавалось добиться ни в одном случае без применения жесткой силы. Порой говорится (в частности, при введении санкций в отношении «олигархов»), что санкции могут вызвать внутреннее брожение или даже переворот — но эти предположения не учитывают реального расклада сил в России. Ожидания же того, что у Кремля не хватит денег, не могут восприниматься всерьез: на войну не хватит только тогда, когда они кончатся на все остальное, никак не раньше, а такого придется ждать недопустимо долго, учитывая ограниченные возможности многострадальной Украины к сопротивлению агрессору.
Поэтому санкции в отношении России могут — подчеркну, именно могут, но вовсе не гарантированно — привести к успеху при соблюдении как минимум одного из двух условий. С одной стороны, их можно сфокусировать на цели смены режима (о чём на Западе панически боятся даже упоминать все эти годы — со времен выступления Джо Байдена в Варшаве весной 2022 г. я не слышал подобных сентенций) — и в таком случае главными целями санкционной политики должны стать планомерное раскалывание элит и стравливание отдельных их частей друг с другом; деморализация армии, поощрение дезертирства и неповиновения командирам; а также все, что позволит всем россиянам почувствовать негативный эффект войны, которую начал Путин. Параллельно как населению, так и элитам желательно было бы представить контуры того нового отношения к России, которое проявит Запад в случае, если власть в Кремле сменится, военные преступники понесут наказание, а нанесенный Украине ущерб будет хотя бы частично компенсирован. Этот вариант я бы назвал предпочтительным, хотя и не обязательно эффективным.
С другой стороны, возможен вариант, предполагающий масштабную и бескомпромиссную санкционную конфронтацию, которая несомненно окажется экономически крайне дорогой для западных стран и потребует серьезного переформатирования всех представлений об отношениях между западными странами и остальным миром. Иначе говоря, этот сценарий означает прямой ответ на разглагольствования Кремля, что он находится в состоянии войны с Западом — и основан на принятии этой риторики за чистую монету и переходу к более решительным действиям. Этот вариант сегодня мало кем рассматривается всерьез, но именно он может радикально изменить все происходящее в санкционной сфере — прежде всего потому, что снимет многие международно-правовые ограничения относительно легитимным путем.
Назвать вещи своими именами
Современная санкционная парадигма предполагает использование некоего изощренного новояза, прекрасно видного даже в названии соответствующих актов: например, базовый закон, принятый в 2017 г. в США, называется Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act. Здесь мы видим как минимумдва обтекаемых термина — «противодействие» и «соперники», — позволяющих рассматривать конфронтацию со страной-агрессором как эпизод в большой политической игре. Именно такое понимание происходящего и приводит к постоянной двойственности в санкционной политике, так как приходится искать специальные инструменты и формулировки для каждой предлагаемой меры и соподчинять их множеству иных обстоятельств. Понимая это, многие эксперты и политики на протяжении ряда лет говорят о необходимости причисления России к списку стран — спонсоров терроризма и распространению на нее тех ограничений, какие налагаются на подобные режимы. Эти разговоры, однако, идут так давно, а санкционный режим меняется так быстро, что забывается одно важное обстоятельство — сегодня санкции в отношении России в некоторых смыслах уже стали более жесткими, чем в отношении Кубы или Ирана. Попробуйте, например, заказать на Skyscanner билет из Вашингтона в Москву? Невозможно. В Тегеран? Вам тут же предложат десятки вариантов. В Гавану? Тоже без проблем. Так что включение России в очередной черный список бессмысленно.
В поиске более адекватной юридической рамки я предложил бы обратиться к другому закону, принятому в США в семнадцатом году — но столетием раньше: к т. н. Trading With the Enemy Act от 6 октября 1917 г. Этот закон — тот самый документ, о котором могут лишь мечтать сторонники «санкций из ада». Он предполагает полное прекращение всех торговых сделок с врагом и его союзниками; позволяет арестовывать любое имущество враждебного государства и его компаний; учреждает систему трастов, управляющих им до окончания противостояния; регулирует отношения с гражданами враждебного государства; а также, что крайне важно, определяет круг его союзников и тех, кто помогает ему в осуществлении агрессии. Этот закон был во многом списан американцами с британского акта 1914 г. с аналогичным названием — и оба они были усовершенствованы в 1939–1942 гг. с учетом реалий Второй мировой войны.
Главной проблемой, разумеется, станет само определение врага как государства, которому США объявили войну или находятся in the existence of a state of war — но это определение можно доработать, не меняя содержательно основных норм закона. Данный правовой акт последовательнее всего говорит о санкциях, какими они должны бы быть в случае, если adversary представляет существенную угрозу западному миру.
Подобный поворот в санкционной политике мог бы стать важным даже не столько из-за моральных принципов, сколько потому, что изменил бы парадигму отношений между Западом и Россией — минимум в двух аспектах.
С одной стороны, таким образом можно впервые с 2014 г. (а, вероятно, даже с 2008-го) перехватить у Путина стратегическую инициативу, так как все это время Запад только медленно и нерешительно отвечает на провокации Кремля. Недавний эпизод с разговорами о возобновлении испытаний ядерного оружия показывает, что риторика Москвы о «войне с Западом» рассчитана в основном на внутреннего потребителя, в то время как в реальности Кремль уверен, что все санкции будут выстраиваться так, чтобы не нанести ему непоправимого ущерба. Когда президент США Дональд Трамп приказал готовиться к проведению испытаний, тут же выяснилось, что Путин только «поручил МИД, Минобороны, спецслужбам и гражданским ведомствам внести предложения о возможности подготовки к испытаниям ядерного оружия», а все дальшейшие рассуждения были выдержаны в стиле «если США начнут, мы вынуждены будем зеркально ответить». Повысить градус противостояния в условиях, когда возможности России не выглядят беспредельными, Западу было бы совершенно уместно.
С другой стороны, основанный на новых принципах подход подразумевает ограничительные меры не только в отношении «врага», но и его союзников — что, например, соответствует принципам экспортного контроля, которые в годы холодной войны вводились не только против СССР, но и в отношении стран — членов Организации Варшавского договора и Совета экономической взаимопомощи. Круг союзников России вполне формализован: это государства-члены Организации договора о коллективной безопасности и Евразийского экономического союза. Распространение санкций в сфере торговли и инвестиций на эти страны обернется для них катастрофическим ущербом — и несомненно приведет к массовому выходу из созданных в путинское время постсоветских интеграционных объединений.
Для Кремля, который занимается восстановлением империи через агрессию в Украине, такой поворот событий может оказаться намного более болезненным, чем, например, отказ Китая и Индии от импорта российской нефти: Путин играет сейчас в геополитические игры и может пожертвовать экономическими выгодами, но не политическим влиянием. Иначе говоря, никакая санкционная политика не имеет перспектив, если она не будет наступательной — а пока мы видим в большей мере затухание процесса, чем его эскалацию.
***
Сегодня Запад на распутье — и это видно по поведению того же Трампа. Санкции оказали на Россию довольно серьезное влияние — но прежде всего не непосредственно, а через формирование в российских элитах идеологии «осаждённой крепости». Сложившись как новое мировоззрение, она стала опаснее любых частичных санкций: сейчас система с упоением уничтожает свои собственные основы — частный бизнес, рыночную экономику, информационные ресурсы и возможности, любые проявления инициативы.
Фактически страна живет в состоянии тотального самообмана, и итогом в течение ближайших 10-15 лет станет экономическая и социальная катастрофа. Можно либо ждать ее прихода и на протяжении всего этого времени поддерживать украинское сопротивление финансами и оружием, либо сменить тактику и резко нарастить силу давления на путинскую систему и ее сателлитов. Смена позиции Вашингтона по этому вопросу происходит практически постоянно, что отражает нерешительность всего западного мира, давно отвыкшего делать судьбоносный выбор. Чем все это закончится, сейчас никто не может сказать — но чем менее решительным будет Запад сегодня, тем менее успешным он окажется в будущем.
