Вопрос о международных правилах торговли углеродными выбросами (ETS) – один из самых острых, сложных и важных на климатическом саммите ООН в Глазго. В Парижском соглашении по климату, заключенном в 2015 г., необходимость их разработки прописана в статье 6, но за последующие шесть лет сделать это так и не удалось.
Грегори Баркер, исполнительный председатель совета директоров En+ Group и сопредседатель климатической инициативы Всемирного банка «Коалиция лидеров за определение углеродной цены» (CPLC), заявил на одной из сессий в Глазго:
В мире все четче осознают, что углеродная цена должна играть ключевую роль в переходе к экономике с нулевыми нетто-выбросами, это самый эффективный инструмент, по мнению экономистов. Но инструмент пока недостаточно используемый. Сейчас как раз наступает переломный момент, когда правительства осознают, что его можно использовать для стимулирования развития низкоуглеродной экономики.
Общая система
Система не должна быть единым мировым рынком, но должна каким-то образом увязывать национальные схемы оборота углеродных единиц, в частности, предусматривать передачу приобретенных квот из одной страны в другую и зачет, или компенсацию, выбросов с помощью единиц удаления углекислого газа из атмосферы (например, путем высаживания деревьев).
Создание общих правил позволило бы исключить двойной учет, обеспечить прозрачность, приблизить друг к другу цены в национальных ETS (также желательно обеспечить их рост, чтобы сделать углеродоемкие виды бизнес-деятельности невыгодными). Сейчас в мире на национальном и региональном уровнях действует 65 схем углеродной цены, по данным Всемирного банка, «но нужен более унифицированный рамочный механизм на глобальном уровне, который бы способствовал справедливому переходу к низкоуглеродной экономике», сказал Баркер.
Углеродная цена, во-первых, позволяет определить издержки эмитентов вредных выбросов и стимулировать инвестиции в зеленые и низкоуглеродные технологии, поясняет Янь Цинь, ведущий аналитик Refinitiv. Во-вторых, ETS, особенно обязательная, позволяет создать полноценную систему статистики и учета.
Многое зависит от того, как именно будут оформлены правила. Обещания многих стран сократить выбросы зависят от возможности международного сотрудничества на углеродном рынке. По оценке Международной ассоциации торговли выбросами, потенциально нормы статьи 6 могут вдвое снизить стоимость выполнения национальных целей по сокращению выбросов, сэкономить около $250 млрд в год в период до 2030 г. и стимулировать удаление 5 Гт углекислого газа в год без дополнительных издержек. Критики же утверждают, что зачеты могут позволить недобросовестным странам закупать квоты на выбросы и продолжать загрязнять атмосферу, не прилагая особых усилий для декарбонизации.
По словам Ямиды Дагнет, директора по климатическим переговорам в Мировом институте ресурсов, «в зависимости от того, как будут структурированы правила, статья 6 может помочь миру избежать достижения опасных уровней глобального потепления либо странам – избежать необходимости добиваться значимого сокращения выбросов».
Проблемы, которые необходимо решить для достижении договоренности:
- избежать двойного учета, чтобы сокращение выбросов не учитывалось и в той стране, что купила квоты, и в той, что продала их, сократив выбросы;
- развивающиеся страны требуют, чтобы часть денег от торговли квотами, своего рода налог с оборота, направлялась им, особенно тем, кто уже сейчас сильно страдает от изменения климата. ЕС согласен лишь на то, чтобы такой налог брался только с компенсационных операций, но не с торговли квотами между странами как таковой;
- что делать с миллиардами единиц сокращения выбросов, которые должны были помочь странам реализовать проект Механизм чистого развития для исполнения целей принятого еще в 1997 г. Киотского протокола. Около 85% таких единиц приходятся на Бразилию, Индию, Китай и Южную Корею. Критики говорят, что их выпуск на новый рынок наводнит его квотами за прошлые достижения и не будет стимулировать к новым сокращениям выбросов;
- каким должен или может быть уровень углеродной цены. При слишком низком у компаний не будет стимула сокращать выбросы, слишком же высокая цена может подорвать бизнес углеродоемких компаний, которые заявляют, что у них должны оставаться деньги для инвестиций в зеленые технологии.
Сокращение различий
Действующие ETS и углеродные налоги в разных странах покрывают 21,5% мировых выбросов (11,65 Гт в СО2-эквиваленте), по данным Всемирного банка, а средняя цена составляет лишь около $3/т. Разброс цен в национальных (или региональных) системах очень велик. Например, в Китае, где ETS заработала только в июле для компаний электроэнергетического сектора, – около $7, Корее и Калифорнии – около $23, Новой Зеландии – около $35, в ЕС, где она действует с 2005 г., – около $70.
За 16 лет существования ETS Евросоюза позволила сократить выбросы на 42,8% в тех секторах, что в нее включены, рассказала Вики Поллард из генерального директората по климату Еврокомиссии. При этом такая цель была установлена на 2030 г., новая цель к концу десятилетия в подключенных секторах – 61%. Правила ETS с течением времени пересматриваются, список секторов – расширяется. В июле было объявлено о новых планах в рамках «Зеленого курса», предполагающего сокращение выбросов во всей экономике ЕС на 55% к 2030 г. ETS расширится на автомобильный сектор, строительство и недвижимость, будут уменьшаться выдаваемые компаниям бесплатные квоты на выбросы СО2.
Китайская ETS c 2025 г. также будет расширяться на другие сектора, говорит Янь. А пока что низкая цена в ней представляет собой «лежащую на поверхности» возможность смягчить бремя, возложенное на углеродоемкую отрасль, что характерно для развивающихся стран. В дальнейшем, по мнению Refinitiv, цена в китайской ETS будет расти, и «в итоге это будет баланс между усилиями по сокращению выбросов и бременем расходов в том или ином секторе». Углеродная цена будет различаться в разных регионах и зависеть от их обстоятельств, считает Янь.
Как можно обеспечить связи между ETS разных стран? По словам Стефано Верде из Европейского университетского института, для этого необходимы:
- определенный уровень доверия между странами; при отсутствии необходимо его создавать в ходе сотрудничества;
- пересечение приемлемых ценовых диапазонов: чтобы связать ETS двух стран, цена, которая, как ожидается, будет после этого, должна находиться в диапазоне, приемлемом для этих стран; для этого в договоренности можно установить минимальный и максимальный уровни, также пересечения можно добиться с помощью трансграничного углеродного сбора;
- ожидаемые выгоды на макроэкономическом уровне: здесь нужно проводить больше исследований методом моделирования, пока их очень мало; возможно использование преференциальных торговых соглашений;
- уверенность в добросовестном подходе к решению проблемы климата: ее можно добиваться с помощью договоренностей о регулировании компенсаций и количестве допускаемых разрешений на выбросы.
