Создается ощущение, будто происходящее — лишь бессмысленный информационный шум. Это впечатление обманчиво. Уже ясно, что второй срок Трампа — самое революционное президентство последних десятилетий. Внутриполитическая программа Трампа сочетает в себе четыре основные цели:
- консолидацию возможно большей полноты власти в руках лично президента;
- радикальное перераспределение национального богатства от бедных к богатым;
- снижение миграции и массовую депортацию иммигрантов и
- максимально возможное ослабление институтов, которые Трамп и его сторонники считают бастионами либерализма: государственной службы, академии, университетов, неправительственных организаций и традиционных сми.
Эта политика довольно непопулярна. Она встречает заметное сопротивление с самых разных сторон, но с самыми серьезными проблемами администрация столкнулась в судах. За последние месяцы были десятки случаев, когда суды временно приостанавливали решения администрации, будь то депортации тех или иных категорий мигрантов, увольнение госслужащих, приостановка финансирования тех или иных программ и т. д. Большая часть этих решений низовых судов носит временный характер.
В более дальней перспективе судьба Трамповской революции будет зависеть прежде всего от того, как его действия будет оценивать Верховный суд.
Чем и как занимается Верховный суд?
Роль Верховного суда в конституционной системе США довольно сильно отличается от роли высших судов в других странах. Нынешняя ситуация — хороший повод обсудить устройство и значение этого органа.
В США параллельно существуют федеральная судебная система и индивидуальные судебные системы отдельных штатов. Федеральная система состоит из судов трех уровней: районных судов, окружных апелляционных судов и Верховного суда. Роль последнего состоит прежде всего в том, что он разрешает противоречия, возникающие между решениями апелляционных судов в разных частях страны, проверяет соответствие законов и решений исполнительной власти конституции, дает общеобязательные интерпретации конституции и законов. Верховный суд имеет большую свободу в выборе дел для рассмотрения: как правило, судьи сами отбирают из огромного числа обращений те, что они считают нужным рассмотреть. Решения ВС принимаются коллегиально всем составом суда. Нормальная процедура рассмотрения дел включает публичные слушания, несколько коллегиальных обсуждений за закрытыми дверями и написание подробных, многостраничных решений и (при наличии несогласных) особых мнений меньшинства.
Существует и упрощенная процедура для срочных дел: полное рассмотрение вопроса часто может оказаться таким долгим, что потенциальный урон, наносимый истцу оспариваемым действием, будет уже необратим. Поэтому суды, в том числе и ВС, могут принимать предварительные решения о запрете или приостановке тех или иных действий. В таких случаях ВС не проводит публичных слушаний, решения бывают немотивированными, позиция конкретных судей, если только они сами не решают выступить с особым мнением, бывает неясной.
Важные решения в истории
Конституции США была написана в XVIII веке в условиях, очень непохожих на современные. Поправки в нее вносить сложно. Это дает Верховному суду, обладающему единоличным правом интерпретировать конституцию, со временем меняя и уточняя ее, необыкновенно большую власть.
На решениях ВС основаны многие привычные нормы американской правовой системы, такие, например, право на неприкосновенность частной жизни, крайне широкое понимание свободы слова (запрещены лишь слова, которые с большой вероятностью могут непосредственно вызвать незаконные действия), индивидуальное право на владение оружием (без связи с их участием в ополчениях штатов), право тратить неограниченные суммы денег для агитации на выборах (если только эта агитация не координируется штабом кандидатов), право на вступление брак независимо от пола и т. д.
Интересно, что даже право Верховного суда единолично интерпретировать конституцию — результат его собственного решения. В 1803 году суд пошел на остроумный гамбит: он постановил, что, во-первых, по действующему закону администрация Джефферсона обязана совершить некоторое неприятное ей действие (утвердить назначенных предыдущей администрацией судей), но во-вторых, закон, который ее к этому обязывает, противоречит конституции, и потому ВС своей властью его отменяет. Таким образом, суд принял решение, приятное администрации, но «в нагрузку» к нему добавил нечто гораздо более существенное — прецедент, дающий ему право отменять антиконституционные законы.
Есть в истории ВС и вполне позорные страницы, такие, как решение 1857 года по делу Дреда Скотта. В первой половине XIX века в штатах Севера США рабство было запрещено, а в штатах Юга — охранялось законом. Cчиталось, что если хозяин переехал вместе с рабом в «свободный» северный штат, то он тем самым отказывается от прав на владение им. Однако к середине XIX века, по мере роста движения за отмену рабства, недовольство этой нормой на Юге усиливалось. Скотт был рабом из южного штата Миссури, он и его семья долго жили со своим хозяином на Севере (в свободном штате Иллинойс и на территории Миннесота, где рабство было запрещено федеральным законом), но после смерти хозяина его наследники отказались признать Скотта свободным. Он подал в суд и получил отказ: дескать, «времена изменились».
Дело дошло до ВС, и судьи приняли решение, радикализм которого поразил современников. Суд не только не удовлетворил прошение Скотта, но постановил, что, во-первых, чернокожие не могут быть гражданами США и не имеют никаких защищаемых конституцией прав, и, во-вторых, что федеральные власти не могут ограничивать владение рабами на территориях, еще не ставших штатами (таких, как Миннесота). Это решение было принято с перевесом 7:2, президент Бьюкенен лично уговорил двоих судей-северян поддержать это решение, т. к. боялся, что раскол суда по линии Север-Юг будет плохо воспринят публикой (да, такое вмешательство президента в работу Суда — грандиозный скандал и по меркам середины XIX века тоже). Это решение стало одним из важнейших шагов на пути к Гражданской войне, его отменила 14я поправка к Конституции, установившая действующие до сих пор право на гражданство по рождению и равенство граждан перед законом.
Бывает, что суд сам со временем меняет интерпретацию Конституции, так было, например с вопросом о расовой сегрегации. В 1896 году суд признал ее конституционность, заявив, что принудительное разделение рас может быть мотивировано соображениями «защиты здоровья, безопасности и морали», не является знаком неполноценности «цветной расы» и не противоречит 14 поправке. Заявленная судом концепция «разделения, но равенства» находилась в катастрофическом контрасте с реальным положением вещей: фактическое различие в правах белого и черного населения было огромным и поддерживалось именно сегрегацией. Через 60 лет суд отменил это решение, постановив, что раздельные школы (а по аналогии, и другие сегрегированные учреждения) являются неравными по своей самой сути и потому антиконституционны. Решение об отмене сегрегации считается каноническим примером того, что суд иногда не только может, но и должен отменять старые прецедентные решения.
Другой важный, но спорный сюжет — вопрос о конституционности права на аборт. В 1973 году ВС вывел это право из права на неприкосновенность частной жизни (на подобных решениях суда основано еще и признания неконституционности ограничений на использование контрацептивов и на межрасовые браки), отменив тем самым десятки локальных законов. Это решение вызвало очень большое отторжение в среде религиозных консерваторов. Да и многие либеральные судьи считали, что суд поступил слишком радикально.
В течение нескольких десятилетий именно это решение суда было базисом для всей системы правил, регулирующих доступ к абортам в Соединенных Штатах.
На этом примере видна сложность вопроса об изменении прецедентов. Когда суд сталкивается со старым неверным решением, он должен сравнить ущерб, наносимый сохранением этого решения, и вред от резкого пересмотром всего привычного комплекса правил, прямо или косвенно на нем основанных. Мнения тут могут быть очень разными. Тем, кто считает доступ к абортам в целом социально желательным, могут не нравиться юридические детали решения, но переламывать сложившуюся систему только ради того, чтобы уточнить решение многодесятилетней давности не имеет смысла. Но для тех, кто считает, что аборт — это легализованное убийство, выигрыш от отмены очевидно аморального решения Суда перевешивает любые возможные практические неудобства.
Недавняя история суда
Судьи Верховного суда назначаются президентом с согласия Сената. Судей всего девять, они назначаются пожизненно и часто работают больше 20 лет, обычно каждый президент назначает одного-двух судей, баланс сил в суде меняется медленно.
В 1950–1970 годы суд принял несколько решений, ключевых для расширения гражданских прав, от упомянутых выше запрета сегрегации и права на аборт до отмены законов о запрете межрасовых браков и введении правила о том, что полиция должна сообщать задерживаемых об их правах. Консерваторы критиковали ВС за то, что он «выдумывает» все новые и новые права, не имеющие никакой базы в тексте Конституции. С течением времени им удалось изменить баланс сил в суде и 1990-2010 годы стали смешанной эпохой: либеральные решения в вопросах о праве на частную жизнь и правах ЛГБТ сочетались с консервативными по большинству других вопросов.
В эту эпоху усилилось влияния ориджинализма – правовой теории, в соответствии с которой при интерпретации законов надо исходить из их изначального (оригинального) значения, как оно понималось авторами законов и их современниками. Если речь идет о правовых актах большой давности, это обязывает судей проделывать большую историческую и историко-лингвистическую работу. Один из примеров — решение 2008 года об интерпретации Второй поправки, описывающей право на владение оружием. Из ее текста не вполне ясно, распространяется это право на всех или только на участников ополчения штатов и надо ли понимать словосочетание to bare arms буквально («носить оружие») или фигурально («брать в руки оружие»). В последние десятилетия, отчасти — под влиянием лобби производителей оружия, среди консерваторов возобладали сторонники максимально широкой интерпретации. В решении 2008 года суд подтвердил это расширительное толкование, в подтверждение чего привел и проанализировал большой массив документов XVIII века — времен принятия поправки. С содержанием этого анализа многие не согласны, но сам подход — анализ юридической и языковой практику времен принятия закона — прижился.
Трамповский суд?
В первый президентский срок Трампу удалось, благодаря стечению обстоятельств и жесткой тактике республиканцев в Сенате, назначить сразу трех судей ВС. Это привело к резкому изменению баланса сил: либерала, консерватора и центриста сменили три твердых консерватора, так что впервые за многие десятилетия консерваторы в суде имеют большинство 6:3. Это большинство отменило решение 1973 года о праве на аборт, что вызывало заметное падение доверия к суду. Казалось бы, сверхконсервативный состав суда должен гарантировать поддержку самых радикальных решений администрации Трампа. В реальности ситуация сложнее.
Верно ли, что судьи — просто политики в мантиях, чьи решения определяются их политическими предпочтениями?
Сами они говорят, что их задача — находить юридически правильные решения, независимо от того, нравятся ли они им самим. Кроме того, гласность, наличие формальной процедуры и юридической традиции во многом ограничивают их решения. Однако очевидно, что многие судьи — люди очень идеологически пристрастные, и не факт, что им удается полностью разделить формально-юридическую и содержательную оценку. Но предпочтения судей необязательно политические и, тем более, узкопартийные. Если двоих старейших судей (Томаса и Алито) можно, видимо, назвать идейными сторонниками трамповского движению MAGA, то мотивы остальных судей-консерваторов сложнее. На их решения влияет уязвимость суда со стороны общественного мнения и со стороны исполнительной власти. У суда нет своего силового аппарата, легитимность имеет для его работы определяющее значение: если он будет систематически принимать решения, вызывающие неприятие и непонимание, ему будет все труднее гарантировать их исполнение. Но есть и риск, что нынешняя администрация откажется в какой-то момент исполнять не нравящееся ей решение ВС. Такое открытое неподчинение будет, конечно, проблемой для администрации, но и для суда тоже. Это подталкивает судей к тому, чтобы минимизировать потенциальные конфликты.
Так что ВС предпочитает либо уклоняться от рассмотрения наиболее спорных тем, либо присуждать администрации по возможности ограниченные и половинчатые победы. Самый большой успех Трампа был достигнут в прошлом году, когда суд установил, что президенты, действующие в рамках своих конституционных полномочий, обладают пожизненным иммунитетом от уголовного преследования. Это решение во многом развязало руки нынешней администрации.
Важнейшее решение этого года — ограничение права судов низших инстанций вводить универсальные предварительные запреты, приостанавливающие президентские указы. Трамп многократно в последние месяцы сталкивался с такими запретами, в меньшем масштабе они встречались и раньше. Теперь низшие суды смогут принимать такие запреты лишь в том количестве, в котором они нужны для защиты прав конкретных истцов. Так, суд может обязать признать ребенка конкретной обратившейся в суд женщины гражданином США, но не может по ее иску распространить это действие на всех детей в аналогичном положении. Администрация также добилась важных побед в делах, рассматривавшихся по упрощенной процедуре: так, например, суд разрешил депортировать людей, которых не принимает их собственная страна, в третьи страны, не заботясь об их безопасности, и произвольно увольнять чиновников, защищенных актом конгресса от увольнения без уважительной причины (видимо, суд считает такую защиту неконституционной).
С другой стороны, администрация проиграла несколько дел связанных с бессудной отправкой людей, подозреваемых в связях с венесуэльскими бандами, в концентрационный лагерь в Сальвадоре. ВС постановил, что высылаемые должны предварительно уведомляться и что должна существовать процедура оспаривания высылки. Кроме того, он обязал администрацию вернуть из концентрационного лагеря человека, отправленного туда по ошибке (это вызвало многомесячное противостояние, но в конце концов администрация подчинилась).
Среди вопросов, которые могут быть рассмотрены в будущем — законность указа, отменяющего гражданство по рождению, конституционность законов, учреждающего независимые от президента исполнительные и надзорные органы, право президента приостанавливать финансирование, выделенное конгрессом, законность президентской интерпретации закона о враждебных иностранцах 1798 года и так далее. В целом Верховный суд будет принимать к рассмотрению те дела, где он может присудить администрации хотя бы частичную победу и по возможности уклоняться от рассмотрения тех, где позиция администрации совсем слаба. Но возможности такого уклонения не бесконечны, так что прямое столкновение между Судом и администрацией остается возможным.
От исхода этого столкновения будет зависеть судьба Трамповской революции, да, пожалуй, и судьба всей американской демократии в целом.
