В 10 тыс. км от линии российско-украинского фронта сидит человек, который знает все о гарантиях безопасности для Украины. О ключе, который может открыть дверь к миру или, по крайней мере, остановить самую большую войну в Европе с 1945 года. Стивен Пайфер все это понимает, потому что уже обжегся на соглашении по Украине. «Я помогал согласовывать будапештский меморандум, который провалился», — говорит бывший американский дипломат.
Теперь всё должно быть иначе.
Когда-то у Украины было 4400 ядерных боеголовок — больше, чем у Франции, Великобритании и Китая вместе взятых, — 176 межконтинентальных баллистических ракет, а также бомбардировщики и истребители, способные нести ядерное оружие. После распада Советского Союза Украина унаследовала свою долю ядерного арсенала — и внезапно стала третьей по величине арсенала ядерной державой после США и России.
Пока не появились Пайфер и его коллеги из Госдепартамента и не убедили украинцев отказаться от ядерного оружия. Взамен Киев получил гарантии безопасности от США, Великобритании и России. То есть это даже не были гарантии. В английской версии соглашения использовалось менее сильное слово: «заверения».
Документ не имел юридической силы. Роковое решение.
«Наш провал»
Когда над линией фронта в Донбассе опускается ночь, и российские беспилотники взлетают, чтобы атаковать украинские города, Пайфер пьет утренний кофе. Он живет далеко, в Калифорнии, но Украина никогда не выходит у него из головы. «Это был наш провал в Вашингтоне, но также и провал украинской стороны. Мы все не предвидели Владимира Путина, аннексию Крыма в 2014 году и масштабную войну в 2022 году», — говорит 71-летний дипломат.
Будапештский меморандум, в переговорах по которому Пайфер участвовал и который президент США Билл Клинтон подписал в 1994 году в венгерской столице вместе с президентом России Борисом Ельциным и президентом Украины Леонидом Кравчуком, не стоил бумаги, на которой был написан. В нём говорилось об уважении независимости и суверенитета Украины, а также об уважении существующих границ. Не будет никакой угрозы или применения силы против Украины. Это были пустые слова, которые уже стоили жизни сотням тысяч солдат и мирных жителей Украины. Сегодня президент Клинтон говорит: «Я чувствую себя ужасно, когда думаю об этом меморандуме».
Потому что сегодня украинским солдатам приходится сражаться в одиночку, без союзников, уступая в численности россиянам. А если бы договор действовал, Путин, возможно, вообще не решился бы напасть.
Украинцы и другие европейцы не хотят повторять ошибку Будапештского меморандума. После встречи Дональда Трампа с Путиным на Аляске на прошлой неделе вопрос о гарантиях безопасности для Украины стал актуальным. Это сложная проблема: гарантии предназначены для послевоенного периода, но в то же время считаются предпосылкой мирного урегулирования. Гарантии должны быть сформулированы таким образом, чтобы быть приемлемыми для России, агрессора. В то же время они должны быть настолько прочными и всеобъемлющими для Украины, чтобы удержать Путина от нового нападения.
Возможно ли зесь вообще совпадение позицийи? Ближайшие дни покажут. Без ясности в отношении гарантий безопасности будет сложно провести встречу между Путиным, президентом Украины Владимиром Зеленским и Трампом, как того желает американский президент.
Станет ли Украине лучше, чем в 1994 году?
Обезьяна с гранатой
«Каждый раз, когда я приезжаю на Украину, мне тычут в лицо Будапештским меморандумом», — сетует Стивен Пайфер. Он вырос в небольшом калифорнийском городке Севастополь, названном в честь портового города Севастополь в Крыму. В 1998–2000 годах он был послом в Киеве. С тех пор он написал книги об Украине, Восточной Европе и расширении НАТО.
Нельзя сказать, что Пайфер вечно раскаивается в судьбоносных решениях американской внешней политики начала 1990-х годов. То были другие времена. Для Соединённых Штатов было критически важно предотвратить внезапное появление трех новых ядерных держав после распада Советского Союза: Украины, Белоруссии и Казахстана. На их территории располагались части советского ядерного арсенала, и у Украины была наибольшая доля.
Сами украинцы также хотели избавиться от ядерного оружия. Чернобыльская катастрофа произошла всего за несколько лет до распада СССР. Новая украинская армия не имела неограниченного доступа к ракетам; она делила их с российским командованием. Некоторые боеголовки были старыми и могли прослужить всего несколько лет. Содержать ядерный арсенал было дорого, а украинская экономика находилась в состоянии свободного падения. «С ядерным оружием, но без систем контроля, испытаний и обслуживания мы были похожи на обезьяну, держащую гранату», — вспоминал позже первый президент Украины Леонид Кравчук.
Утилизация боеголовок и ракет, в значительной степени финансируемая Соединёнными Штатами, казалась для Украины разумным вариантом. Взамен она получала гарантии безопасности, а ее огромные долги за поставки газа из России –погашались. Украина не должна была стать ядерным государством-изгоем; Запад оказывал ей экономическую помощь.
А затем появился Путин. Будапештский меморандум не содержал параграфов о том, что произойдет, если государство-гарант не станет исполнять свои гарантии.
«Будапешт не сработал. Это не та модель, которая нужна Украине сейчас», — говорит Стивен Пайфер. Казалось бы, очевидно! Но не для россиян. Министр иностранных дел Сергей Лавров быстро развеял эйфорию по поводу возможного мирного соглашения. Он дал понять, что Москва не согласится ни на какие гарантии безопасности, согласованные без участия России. Как и 30 лет назад, Россия считает себя «гарантом» Украины.
Абсурдная идея. Кроме того, россияне, по всей видимости, хотят сохранить за собой право вето на случай, если украинцам действительно будет оказана военная помощь в кризисной ситуации.
«Стальной дикобраз»
По мнению Пайфера и других экспертов по безопасности, Украине нужны стабильный поток оружия с Запада, развитие мощной военной промышленности и мощная армия. Урсула фон дер Ляйен, председательница Европейской комиссии, называет Украину «стальным дикобразом» — несъедобной добычей для русского медведя. Другие используют образ «железного ежа» или сравниваю Украину с Израилем — высокотехнологическим и хорошо вооруженным государством в кольце врагов, но в Европе.
Помощь в эффективной самообороне считается столпом европейских гарантий безопасности Украины. Она уже закреплена в более чем двух десятках двусторонних соглашений о безопасности, заключенных Киевом с государствами ЕС и с США. Но как и Будапештский меморандум, эти соглашения не являются юридически обязывающими договорами.
Недавняя история богата примерами пустых гарантий безопасности или заверений в оказании помощи. Когда Ричард Никсон хотел закончить войну во Вьетнаме в 1972 году — без прекращения огня, как сейчас Трамп хочет сделать в отношении Украины, — он написал президенту Южного Вьетнама за несколько недель до Парижских соглашений: «Пожалуйста, будьте уверены в моем абсолютном подтверждении того, что если Ханой не выполнит условий этого соглашения, я полон решимости принять немедленные и жесткие ответные меры». К тому времени, как коммунистическое руководство в Ханое перестало придерживаться Парижских соглашений и перешло в наступление, Никсон, потрясенный Уотергейтским скандалом, уже давно покинул пост. Его преемник Джеральд Форд не чувствовал себя связанным словами Никсона.
Поэтому Украине потребуется нечто большее, чем соглашения о безопасности с отдельными государствами и обещание военной помощи. «Я все время обдумываю ситуацию, — говорит Стивен Пайфер, — и прихожу к выводу, что лучшей гарантией для Украины остается членство в НАТО». Семнадцать лет назад на саммите НАТО в Бухаресте Украине это было обещано. Сроков установлено не было — Франция и Германия, в частности, удерживались от определенности из уважения к Путину; тогдашний президент США Джордж Буш-младший предпочел бы конкретную дату. «Тогда Украина выиграла бы от пакта с НАТО, — говорит Пайфер, — сегодня у неё большая, проверенная в боях армия. Украина обеспечит дополнительную безопасность самой НАТО».
«Что-то мы сделаем. Но мы не отправим вам 82-ю дивизию»
Вступление Украины в НАТО после прекращения огня, второй столп западных гарантий безопасности, теперь, конечно, выглядит нереальным. Пайфер также это признает.
Уже Трамп исключил возможность вступления, тем самым выполнив требование Москвы. Но срок полномочий Трампа закончится; в 2029 году ситуация для Украины может выглядеть иначе, и вступление может стать более вероятным. «Нельзя закрывать дверь», — говорит Пайфер.
НАТО, возможно, и есть золотой стандарт гарантий безопасности государств, но с тех пор как Дональд Трамп впервые был избран президентом США в 2016 году, НАТО отнюдь не блистала. Страны Балтии, члены НАТО, первыми усомнились в альянсе. Что если бы на Эстонию напали российские войска? — Трамп запросто мог бы решить, что не будет рисковать войной с Россией ради маленькой республики на Балтийском море. А как тогда быть со статьей 5, обязывающей оказывать помощь?
У Армении уже есть аналогичный опыт с Организацией Договора о коллективной безопасности. Россия и пять бывших советских республик гарантируют друг другу помощь в случае агрессии. Но когда в 2023 году Азербайджан наконец захватил армянский анклав Нагорный Карабах, Россия не пришла на помощь армянам.
Поскольку членство в НАТО пока нереально для Украины, премьер-министр Италии Джорджа Мелони предложила заменить статью 5 — соглашением между союзниками Украины и Киевом, которое предусматривает военную помощь в случае возобновления российской агрессии. Это было бы де-факто членство в НАТО, которое не называлось бы так, и, возможно, не включало бы в систему безопасности такие страны, как Венгрия и Словакия, которые дистанцируются от Украины.
Коалиция стран, входящих в альянс, во главе с президентом Франции Эмманюэлем Макроном и премьер-министром Великобритании Киром Стармером, обсуждает план Мелони и более серьезный шаг: отправку войск на Украину. Это стало бы третьим столпом гарантий безопасности страны. Вместо 100 000 военнослужащих, как когда-то желал Зеленский, может быть отправлено всего несколько тысяч, вдали от линии фронта, но достаточно много, чтобы удержать Россию от возобновления войны. Если США также будут участвовать и защищать часть воздушного пространства над Украиной, гарантия будет ещё сильнее.
Сработает ли это на практике? Что произойдёт, если европейские войска будут атакованы? В любом случае, это будет гораздо лучшей страховкой для Украины, чем Будапештский меморандум. «Украинцы спросили нас: что вы будете делать, если русские нарушат это соглашение? — вспоминает Стивен Пайфер. — Мы сказали, что примем меры. Но мы не отправим вам 82-ю дивизию. Это не гарантирующее соглашение».
82-я дивизия, крупнейшее воздушно-десантное подразделение в мире, не прибыла, когда Путин оккупировал украинский Крым. Не прибыла она и тогда, когда Путин начал полномасштабное вторжение в Украину. США поставляли оружие Киеву и участвовали в экономических санкциях против России. Слишком мало, говорит Пайфер, по крайней мере, в 2014 году: «Это была наша вторая ошибка».
Возможно, теперь есть второй шанс. Но защита Украины, а значит, и Европы, посредством надёжных гарантий безопасности пока далека от успеха.
