Распадется ли Россия и будет ли это благом

Кто-то рассуждает о разделении России с точки зрения политической пользы для мира (не особенно объясняя, почему это вообще должно произойти), как условие ее демилитаризации и утраты ей угрозы для окружающих стран.

Кто-то утверждает, что Россия как империя просто не до конца распалась, и этот процесс пора завершить (опять таки без аргументов и доказательств).

Есть те, кто ничего не говоря о пользе или вреде подобных событий, считает что к распаду могут привезти последствия введенных против России беспрецедентных санкций. Их логика носит экономический характер: деградация из-за санкций части регионов, особенно удаленных, на фоне ослабления центральной власти, может создать у региональных элит соблазн махом решить все проблемы, просто отделившись от России (отделился, и таким образом автоматически вышел из под санкций – яркий пример рассуждения Марата Гельмана).

Насколько все эти утверждения реальны и соответствуют известным нам историческим и политическим закономерностям?

Многочисленные отсылки к «незавершенному» распаду СССР как мотиву якобы неизбежности распада России несостоятельны.

Во-первых, совершенно разный политико-институциональный и исторический контекст. Это касается как правового статуса республик-учредительниц, начавших распад СССР, и распада де-факто скреплявшей СССР КПСС, – так и того обстоятельства, что к концу 1991 года все союзные республики имели избранное населением легитимное руководство, тогда как президент СССР Михаил Горбачев опирался лишь на формальную легитимность союзных многоступенчатых органов, избранных на менее конкурентных и менее легитимных публично выборах 1989 года – сформированных ранее, чем свои органы власти избрали союзные республики в 1990 году.

Главным, конечно, был диссонанс прямой легитимности избранного населением России Бориса Ельцина и не имевшего прямой легитимности Горбачева.

По итогам переписи населения СССР 1989 года ни в одной союзной республике, кроме РСФСР, русские не составляли большинства (в РСФСР 81,5%, из иных республик больше всего русских было в Казахстане – 37,82% при 39,7% казахов). Это были преимущественно сложившиеся образования с собственными этническими группами и национальными элитами, фактически это были протогосударства. Как правило, империи и их наследники распадались по уже имевшимся внутри империй границам на территории, имевшие к этому времени собственную политическую, этническую или культурную идентичность и историю.

То есть фактически они итак состояли из протогосударств, которые в основном объединялись либо фигурой монарха, либо неким коллегиальным органом.

Понятен и объясним распад колониальных империй, когда отделяются удаленные территории, объединенные с метрополией в основном формально. Распада на разные государства при наличии единой территории с единым этническим большинством, языком, религией, политической культурой, при это еще и единой транспортной системой и т.д., припомнить сложно.

В России же по переписи 2010 года во всех краях и областях доля русских составляет от 80% до 95%, самый низкий процент русских в Астраханской области (67,57%) и Ульяновской области (73,58%). Из национальных регионов доля русских больше половины в Адыгее, Алтае, Бурятии, Карелии, Коми, Мордовии, Удмуртии, Хакасии, Еврейской АО, во всех 4 автономных округах.

Таким образом, в подавляющем большинстве регионов нет никаких культурно-этнических оснований для обособления. В тех немногих регионах, где есть доминирование местных этносов (в первую очередь вспоминается Татарстан – татар 53,2% и русских 39,7%), возможная сецессия ограничивается тем обстоятельством, что это преимущественно фактические анклавы  (полностью окружены территорией иных регионов РФ и не имеют внешних границ).

Имеют внешние границы из регионов с доминированием местных этносов только приграничные регионы Северного Кавказа и Тува (здесь тувинцев по переписи 2010 года 82%). В Якутии, например, якутов 49,9% и русских 37,84%, но сухопутные границы у Якутии только с другими регионами России, на севере – Северный Ледовитый океан. В Бурятии русские составляют 66%.

Что касается политико-институциональной системы, то здесь СССР образца 1991 года и современная Россия различаются еще сильней. Хотя в СССР в некоторых случаях и практиковалось перемещение кадров между регионами, чрезмерная ротация явно не поощрялась. В основном массовым перемещением кадров между регионами занимались во времена Сталина и Хрущева, при Брежневе установилась кадровая стабильность. Только Горбачев во второй половине 1980-х начал массовое обновление корпуса региональных руководителей, но при этом повсеместно к власти приходили местные кадры из недр местной партийно-хозяйственной элиты. Единственный пример «варяга» во главе союзной республики в 1980-е годы – это Геннадий Колбин в Казахстане. (И дело хорошо не кончилось.) Как правило, в позднем Советском Союзе руководители регионов работали годами, а иногда десятилетиями. Таким образом, республиканские элиты этого времени были вполне сложившимися и сплоченными, могли выступать как организованная сила.

Современные российские регионы не только преимущественно моноэтничны (а история не помнит распада территориально сплоченных государств с единым этносом – распад империй 1918 года это как раз пример распада по внутренним границам на территории с выраженной этнической и культурно-исторической самоидентификацией), они не имеют никаких единых административных элит. Именно это – разрушение региональных элит как субъекта – было стержнем всей региональной политики центра начиная с 2000 года.  Дело не просто в отмене выборов губернаторов (их возвращение в 2012 году во многом осталось техническим – это де-факто тоже назначение, но с утверждением на последующем голосовании полуреферендумного типа), а в утрате губернаторами политической и административной самостоятельности при одновременной крайне высокой ротации губернаторского корпуса (они просто не успевают укрепляться) и массовом назначении «варягов» не только на посты самих губернаторов, но и внутри самих администраций.

Фактически сегодня губернаторы во многом перестали быть «хозяевами» собственных администраций, вынужденно работают с отраслевыми «комиссарами», которых им согласовывает центральное ведомство. Администрации все чаще перестают быть командами, напоминая набор плохо связанных друг с другом менеджеров, больше ориентированных на профильных московских начальников. В таких условиях губернатор становится просто клерком, но с политической ответственностью. Вертикаль в реальности не одна, а распадается на множество параллельных вертикалей.

Первым у губернаторов отобрали право влиять на назначение региональных силовиков.

Второй «внутренней вертикалью» внутри исполнительной вертикали после силовой стала финансовая. Практикой стало согласование с Минфином назначения руководителя регионального финансового органа – из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям (установлены постановлением правительства от 6 ноября 2004 года №608).

Следом стало практикой согласование с администрации президента профильного вице-губернатора (или иного чиновника, в зависимости от структуры администрации региона) по внутренней политике и даже закрепленных за регионом политтехнологов.

В 2014 году практику согласований назначений глав профильных региональных ведомств ввел Минпромторг: он заключает с региональными властями соглашения. Формально эта процедура допускается, но не является обязательной.

В конце 2018 года правительство предписало губернаторам согласовывать с Рослесхозом (находится в ведении Минприроды) кандидатов на должность регионального министра природных ресурсов и экологии.

В мае 2020 Госдума наделила Министерство просвещения правом согласовывать региональных руководителей сферы образования, а сами региональные министры получили право согласовывать аналогичных чиновников городского и районного уровня.

Минюст получил право согласовывать региональных руководителей управлений ЗАГС.

В том же 2020 ввели обязательное согласование с федеральным Минздравом кандидатур на должности глав региональных органов управления здравоохранения.

Все эти поправки всегда обосновывались необходимостью усиления контроля за качеством деятельности ведомств и повышением их эффективности. Систему, в которой губернаторы существенно утратили даже самостоятельность в проведении кадровой политики, закрепил федеральный закон от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». Его статья 4 прямо указывает, что федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта федерации, в том числе в сферах образования, здравоохранения, финансов, государственного регулирования тарифов, а также осуществляющих региональный государственный жилищный контроль (надзор), региональный государственный строительный надзор, региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в форме согласования назначения на должность по результатам проверки соответствия кандидата на замещение должности установленным нормативными правовыми актами квалификационным требованиям или иным требованиям и (или) согласования освобождения их от должности.

Статья 34 отдельно оговаривает эту процедуру для финансового органа субъекта федерации.

Ближний круг губернатора почти повсеместно сузился до руководителя аппарата, помощников и секретарей. Эту формальную картину усугубляет состав губернаторского корпуса. При массовой замене губернаторов в 2016-2022 годах новыми назначенцами стали преимущественно варяги-технократы. Минимизация личных и иных связей с регионами назначения, и соответственно «неотягощенность» никакими внутрегиональными обязательствами как политического, так и экономического свойства при реализации федеральной политики, вероятно, были одним из ключевых соображений центра.  Если в 2012-2015 годах из 26 новых назначенных губернаторов (не считая избранного «вопреки» С.Левченко в Иркутске) варягов было 10 (38%), то в 2016-2020 из 80 назначенных (не считая избранных «вопреки» Сипягина, Фургала и Коновалова) в 66 регионах (14 регионов пережили более чем одну смену власти) варягами были уже 57 (71,3%). Среди действующих губернаторов на начало июня 2022 варягов 48 (56,5%). Среди заместителей губернаторов последние годы доля варягов держится на уровне трети.

Сам настойчиво транслируемый термин «технократ» говорит в первую очередь о функциональных задачах выполнения поставленных задач из федерального центра и не предполагает значимой самостоятельной политической роли.

Могут ли быть таким образом устроенные администрации, да еще и постоянно ротируемые, центром кристаллизации каких-либо региональных интересов? Крайне сомнительно, и этим ситуация радикально отличается от позднего СССР. Опора губернатора находится не в регионе, а в федеральном центре, губернаторы не становятся выразителями интересов ни региональных элит, ни населения.

В основном региональные элиты представлены в настоящее время в региональных законодательных собраниях. Однако они также повсеместно заполнены членами «Единой России». Теоретически при крайнем ослаблении системы брожение может начаться и там, но возможности администраций по организации какого-либо обособления и довольно слабых по полномочиям российских законодательных собраний слабо сопоставимы.

Органы местного самоуправления также центром кристаллизации обособления регионов вряд ли смогут. Почти повсеместно выборы мэров населением отменены, «отбор» через конкурсные комиссии де-факто тоже назначение. Редкий мэр крупного города в настоящее время работает больше одного срока полномочий, будучи по сути «замом губернатора по региональному центру».

Так что с политико-институциональными условиями нынешней России на региональном уровне очевидных игроков в сторону организации распада не просматривается. Низовое, неорганизованное брожение вряд ли может представлять угрозу системе. «Экономический сценарий» отделения для ухода от санкций теоретически можно представить, но только в том случае, если ситуация останется стабильно плохой на многие годы и не будет показывать никакого просвета, никаких изменений к лучшему. На короткой дистанции, если произойдет смена власти на федеральном уровне и появится надежда хоть на какой-то позитив, «экономического отделения» вряд ли стоит ожидать.

В худшем для страны случае возможно «осыпание» где-то по краям за счет приграничных национальных регионов, имеющих довольно сплоченные элиты и с доминированием локальных этнических групп (Северный Кавказ, Тува). Но не стоит забывать, что почти все эти регионы являются дотационными и крайне зависят от финансовой поддержки федерального центра.

Российская система напоминает болото. В ней в реальности не на что опереться: такие не являющиеся командами администрации точно также не могут быть реальной опорой центра в регионах, как и не могут защитниками этих регионов.

Представим самый катастрофический сценарий: наступает хаос, даже в таких фактически обезглавленных регионах находятся какие-то региональные лидеры, и происходит распад. Сулит ли это реализацию чьей-то мечты про демократизацию и будет ли спасением от каких-то угроз? Вряд ли. Скорее такой сценарий угрозы мультиплицирует. Распад больших стран почти неизбежно порождает множество конфликтов между их осколками ввиду множества причин (не всегда оправданные границы, разделенные этносы, историческая память и т.д.). Если это случится, то не принесет ничего хорошего ни внутри нынешней России, ни вовне ее.