Это уже не первая попытка ФАС ввести в законодательство институт изъятия активов в доход государства. В январе служба уже предлагала сделать то же самое. Тогда инициатива не продвинулась до согласованной позиции органов власти и, как следствие, до законопроекта.
Теперь же проект закона уже согласован с Минфином, Минэкономразвития, Минпромторгом и Счетной палатой. Пока что возражения на него дал только Минюст (надо отдать ему должное), который в своем заключении отметил, что обращение в доход государства имущества, полученного по сделке, «не отвечает принципу соразмерности наказания за допущенное правонарушение».
Соразмерность идеи
С правовой стороны ФАС намерена закрепить в федеральном законе особое последствие недействительности ничтожных сделок. Сейчас такого нет — а наиболее действенным способом защиты интересов государства является лишение иностранного инвестора (подконтрольных ему лиц) права голоса по акциям (или долям) в уставном капитале стратегического общества — по иску ФАС. Это достаточная защита: иностранному инвестору не удастся причинить ущерб ни непосредственно стратегическому обществу (вывести прибыль, одобрить невыгодные для общества сделки и т. п.), ни в целом интересам обороны и безопасности государства.
Проблема соразмерности предлагаемых ФАС последствий недействительности сделок и нарушения 57-ФЗ действительно имеет место. Помимо «умышленного» нарушения или обхода 57-ФЗ иностранными инвесторами существует множество ситуаций (сделок), которые формально подпадают под требования 57-ФЗ.
Например, 57-ФЗ распространяется на сделки, ведущие к установлению контроля над стратегическими обществами, приобретателем в которых является организация, находящаяся под контролем гражданина РФ, не являющегося налоговым резидентом РФ. (Налоговый статус может измениться в течение года.)
Другой пример — применение последствий недействительности к сделкам с акциями иностранных компаний, принадлежащих разным инвесторам и косвенно участвующих в капитале стратегического общества через сложную разветвленную систему владения. Применение такого последствия может нарушить права других инвесторов, не нарушавших 57-ФЗ. К тому же пока не ясно взыскание акций (или долей) компаний на каком уровне владения ФАС предлагает разрешить. Очевидно, что в текущей геополитической и санкционной обстановке Россия может только взыскивать в доход акции (или доли, или имущество) лиц, находящихся под влиянием российской юрисдикции: прежде всего — акцией (или долей, или имущества) самого стратегического общества.
Без голоса и без имущества
ФАС также утверждает, что предусмотренные изменения направлены на обеспечение правовой определенности в сфере контроля за осуществлением иностранных инвестиций. Принцип правовой определённости признан на международном уровне как главное требование для обеспечения верховенства права. Он защищает тех, кто подчиняется закону, в том числе и от произвола государственной власти, позволяя предвидеть применение норм права. Правовую определенность обеспечивают стабильность и четкость, ясность правового регулирования. Когда существуют альтернативные последствия — и лишение права голоса, и изъятие в доход актива, — это не добавит правовой определенности для инвесторов.
В 2022 году ФАС России уже дважды добивалась взыскания в доход государства активов в делах о применении последствий недействительности сделок, совершенных с нарушением 57-ФЗ.
В доход государства были взысканы доли холдинговой компании, владеющей Ловозерским ГОКом (дело № А42-10735/2019), и акции Мурманского морского рыбного порта (дело № А42-7217/2021), мотивировочная часть судебных актов по которым оставляет много вопросов у юристов.
Недавно ФАС инициировала еще один иск о взыскании в доход государства акций АО «Плутон», имеющего лицензию Минпромторга России на разработку, производство, ремонт, утилизацию вооружения и военной техники, торговлю вооружением и военной техникой (дело А40-221753/2022). В этом контексте инициатива ФАС выглядит как закрепление уже достигнутых успехов.
Риски для дружественных инвесторов
С экономической точки зрения, оценка инициативы ФАС не менее интересна. Так, с уходом западного бизнеса из России сократилось и число сделок (входов инвесторов) в отношении стратегических обществ. Но немаловажной является юридическая деталь о том, что закон обратной силы не имеет, если это прямо в нем не указано. Информации о такой особенности проекта закона нет и, надеемся, не будет. Если новых западных инвесторов ждать не приходится, то на что направлена инициатива?
Очевидно, что возникают новые риски для потенциальных инвесторов из Азии, Индии, иных стран, не включенных в перечень недружественных государств, что может, с одной стороны, некоторых из них отпугнуть, с другой стороны, заставить более внимательно проверять чистоту сделок с точки зрения согласований с уполномоченными государственными органами.
Не стоит забывать и о другой инициативе ФАС — заставить иностранных инвесторов согласовывать установление контроля над стратегическим обществом, когда такой контроль возник не в результате действий иностранных инвесторов, например, в результате изменения соотношения голосов в уставном капитале.
В таком понимании сейчас данная инициатива укладывается в общий лейтмотив «возвращения» Россией контроля над «своими» стратегическими активами.
Россия все еще является участником множества международных договоров о поощрении и взаимной защите капиталовложений. Многие из таких договоров предусматривают запрет на национализацию или применение иных мер, равным по последствиям национализации, без предоставления быстрой, адекватной и эффективной компенсации.
Не запрещать, а регулировать
Сомнительным представляется наделение правом на иск «российских обществ», которые понесли убытки от ничтожной сделки иностранного инвестора.
Во-первых, закон не дает частным лицам права действовать в интересах государства.
Во-вторых, и сейчас заинтересованные лица вправе оспорить сделки, совершенные стратегическим обществом, находящимся под влиянием иностранного инвестора, незаконно установившего в отношении них контроль, если они нарушили их права. Как изъятие актива защитит интересы таких лиц — непонятно. А если речь идет о том, что само стратегическое общество может такой иск подать, то тут вообще все выглядит странно.
Так, заместитель председателя комитета Госдумы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям Владимир Самокиш высказал соображение, что должны быть созданы стимулы для самих стратегических обществ согласовывать наличие иностранного капитала или влияние иностранного инвестора. Но как это стратегическое общество сможет такие стимулы реализовать? Оно может вообще не иметь доступа (и, как правило, не имеет) к информации о структуре собственности (иностранном владении).
В этой связи комментарий председателя правления Ассоциации юристов России Владимира Груздева о том, что проект закона позволит запретить такие сделки, вообще расходится с целями и задачами 57-ФЗ, который не запрещает, а регулирует (ограничивает) установление контроля иностранных инвесторов над стратегическими обществами.
В общем, в этот раз ФАС, похоже, смогла заручиться поддержкой своей инициативы (а может, ФАС лишь играет данную ей роль), в целом выглядящей несколько небрежной в контексте существенности предлагаемых последствий таких сделок, однако едва ли способной повлиять на исход этой инициативы в текущей реальности.
