К своему 80-летию главная международная организация подошла бессмысленным рудиментом ушедшей эпохи, не будучи способной разрешить ни одну из насущных глобальных проблем. И причина тому не столько в специфике функционирования Совета безопасности, о реформе которого заговорили уже практически все (но которой все равно не приходится ожидать), сколько в чем-то намного более фундаментальном.
Объединенное бессилие
Сегодня принято полагать, что ООН — организация, которая в годы «холодной войны» выполняла важную роль удерживания великих держав от резких решений, дополнительно продемонстрировала свой потенциал тогда, когда конфронтация между ними пошла на спад. Это во многом верно: можно вспомнить, что в 1980-е и 1990-е годы, когда СССР и Россия сначала c 1985 по 1993, а потом с 1994 по 2004 гг. ни разу не применяли права вето, эффективность работы ООН была довольно высокой.
Однако в то же время этот факт подтверждает очевидное обстоятельство: Организация объединенных наций выглядит успешной, когда не выходит за рамки совещательной процедуры, либо согласовывая действия великих держав в тех сферах, где между ними существуют минимальные разногласия, либо «разруливая» второстепенные дрязги на мировой периферии, либо делая вид, будто способствует разрешению неких глобальных проблем, большинство из которых вряд ли будут когда-то преодолены.
Там, где возникают серьезные конфликты крупных держав (вовсе не обязательно постоянных членов Совбеза), она оказывается бессильной — классическим примером стало противостояние между Израилем и соседними с ним странами и неуправляемыми территориями, которое продолжается почти столь же долго, сколько существует сама Организации объединенных наций.
Почему так случается? Я бы рискнул дать не вполне традиционное объяснение этому феномену.
Во-первых
ООН — как и ее предшественница, Лига наций, — создавалась на руинах мира, пережившего мировую войну, но заявленные в ее основополагающих документах цели отличались не менее существенно, чем меры, предлагаемые к их достижению. Если Устав Лиги Наций требовал от ее участников «принять некоторые обязательства не прибегать к войне, поддерживать в полной гласности международные отношения, основанные на справедливости и чести, строго соблюдать предписания международного права… и добросовестно соблюдать все налагаемые договорами обязательства во взаимных отношениях организованных народов», то Устав ООН призывал высокие договаривающиеся стороны «проявлять терпимость и жить вместе, в мире друг с другом, как добрые соседи, объединяя силы для поддержания международного мира и безопасности; обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе, как в общих интересах; использовать международный аппарат для содействия экономическому и социальному прогрессу всех народов».
Соответственно, в первом случае Устав говорил (статья 16, часть 1): «если Член Лиги прибегает к войне, то он ipso facto рассматривается как совершивший акт войны против всех других Членов Лиги, и последние обязуются немедленно порвать с ним все торговые или финансовые отношения, воспретить все сношения между своими гражданами и гражданами государства, нарушившего Устав, и пресечь финансовые, торговые или личные сношения между гражданами этого государства и гражданами всякого другого государства, является ли оно Членом Лиги или нет». Для испытывающих трудности с пониманием могу заметить, что это означает требование универсальных и тотальных санкций против агрессора, включая те, что препятствуют любым его контактам с третьими странами.
Устав ООН (статья 41) в аналогичном случае требует созыва Совета безопасности, который «уполномочивается решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений, и он может потребовать от Членов Организации применения этих мер, [причем] эти меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, железнодорожных, радио или других средств сообщения,.. а также разрыв дипломатических отношений». То есть может решить, а может и не решить. Может потребовать, а может и нет. И так далее.
Лига Наций не предполагала, что способна организовать военный отпор агрессору и честно сообщала, что кроме всеобъемлющих санкций обязуется исключить его из своих рядов (что и делалось), тогда как ООН описала во многих статьях Устава механизм мобилизации стран-участниц для разрешения конфликтов, который в сколько-нибудь действенном виде не применялся уже более 70 лет, а если говорить о коллективном отпоре агрессору, то никогда — как и процедура исключения провинившихся членов.
Санкции ООН зачастую применяются к государствам, которые не совершают агрессии против соседей. Тут можно вспомнить и санкции против ЮАР за нарушение прав человека, и санкции против КНДР и Ирана за разработку оружия массового поражения, хотя режим апартеида вообще относился к внутренней политике ЮАР, а создание ядерного оружия государствами, не присоединившимися к Договору о нераспространении, никем не запрещено. Кажется, цели и структура ООН были изначально нереалистическими, а организация — дисфункциональной, и потому никакому реформированию она не подлежит.
Во-вторых
Лига наций действовала в условиях, когда бóльшая часть населения Земли проживала в несамоуправляющихся обществах. В ее состав в 1934–1935 гг., в момент максимальной «экспансии» организации, входило лишь 58 государств.
ООН начала деятельность в подобной же ситуации, но уже через 25 лет число ее членов увеличилось более чем в 2,5 раза. Прием в Лигу наций был четко обусловленным: ее Устав требовал (статья 1, часть 2) «действительных гарантий искреннего намерения соблюдать международные обязательства и принятия положений, установленных Лигой касательно их военных, морских и воздушных сил и вооружений». Вступление в ООН бывших колоний не требовало от них ничего.
В логику Устава ООН заложен приоритет целей развития и соблюдения прав человека перед задачей обеспечения безопасности, так что можно было предположить уверенное смещение центра тяжести организации в сторону мировой «периферии» вне зависимости от экономической и социальной состоятельности ее членов и выполнения ими международных обязательств.
Конечно, нельзя не признать, что никто в середине ХХ века не обладал той прозорливостью, которая позволила бы предсказать политическое будущее мира, и винить создателей ООН в этом совершенно неразумно. Даже СССР после Второй мировой войны выступал не за деколонизацию, а за передачу ему, например, Триполитании в ходе раздела итальянских колоний. Но это не отменяет того обстоятельства, что умножение числа периферийных стран обесценило роль Генеральной ассамблеи и ее решений: можно вспомнить, например, декларацию об установлении Нового мирового экономического порядка (A/RES/3201(S-VI), вызывающую лишь улыбку. Вкупе с правом вето в Совете безопасности и отсутствием у него возможностей навязывать свои резолюции остальным странам это сделало решения ООН бессмысленными.
Организация такого охвата не может существовать потому, что исходит из равенства прав на участие в принятии международных решений у государств, которые не равны друг другу ни по одному из значимых параметров и не имеют никакого отношения к большинству тех проблем, которые требуют безотлагательного решения. Кого должно сейчас интересовать мнение Науру о независимости Абхазии? А отношение Сенегала к конфликту на Ближнем Востоке?
Если в демократическом обществе равное право голоса, закрепленное за всеми гражданами, основывается на, с одной стороны, их равной ответственности перед законом и, с другой, на стандарте правоприменения, не требующем очередных голосований тех же граждан по поводу каждого совершаемого преступления, то в международном сообществе ни второго, ни третьего обстоятельства не присутствует, а, следовательно, и первое можно считать пустой декларацией. Признание суверенными государствами неуправляемых общностей и территорий (как в случае Сомали и некоторых других стран, где «правительства» не контролируют подчас даже столицу) и террористических объединений (как в случае Палестины, с которой сейчас носятся два постоянных члена Совета безопасности) дискредитируют деятельность организации, якобы призванной защищать международный мир и обеспечивать цели экономического и социального развития.
В-третьих
ООН, чьи успехи в обеспечении мира и безопасности выглядят не так чтобы очень впечатляюще, за время существования породила массу разного рода структур. Часть из них ведет самостоятельное, и порой успешное существование — таковы ВТО, Всемирный банк или Международная организация гражданской авиации.
Но подавляющее большинство из почти 50 структур и подразделений выглядит вопиюще бессмысленно. В них сейчас официально занято по всему миру более 130 тыс. человек (Лига Наций в годы расцвета обходилась 700 работниками). Бюджет центрального аппаратa ООН составляет чуть менее 4 млрд долларов в год, из которых половину вносят США и страны Западной Европы. Всего же финансовая система организации располагает доходами приблизительно в 60 млрд долларов в год, из которых на поддержание мира тратится менее 10%). Девять организаций и комитетов в структуре ООН определены как связанные с «развитием» и имеют этот термин в своих названиях, что заставляет задуматься о бесконечном дублировании функций.
Эффективность всех подобных структур вызывает массу вопросов — как, например, работа Всемирной организации здравоохранения в период пандемии ковида, когда руководство ВОЗ было занято в основном обелением репутации Китая в контексте появления возбудителя и ухода от ответственности на раннем этапе распространения болезни по миру; про Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам, того самого, сотрудники которого участвовали в террористических организациях и нападении на Израиль 7 октября 2023 г., я вообще не говорю. В общем, политика США, уже вышедших из ВОЗ и Совета ООН по правам человека, а также уведомивших секретариат о том, что они намерены покинуть ЮНЕСКО, выглядит вполне оправданной, и, надеюсь, будет продолжена.
***
Моя точка зрения может показаться излишне радикальной, но я склоняюсь к мысли, что реформировать такую структуру, как ООН, невозможно. В самой ее системе заложены элементы, делающие реформу неосуществимой — но даже если бы вдруг стороны договорились о взаимных уступках, сложно понять, ради каких целей она могла бы быть реализована.
Миротворчество без механизмов принуждения, создания общего военного потенциала в том виде, в котором он определён статьями 43-48 Устава ООН, не представляется возможным, как, судя по всему, и возрождение Совета по опеке, описанного в главах XI–XIII Устава, который сейчас необходим, как никогда прежде.
ООН проделала большую работу по множеству направлений, но все эффективные международные организации, созданные под ее эгидой, давно не требуют патронажа. ИКАО и Всемирный почтовый союз, МВФ и Организация по охране интеллектуальной собственности, а также многие другие могут и должны работать самостоятельно на основе конструктивного взаимодействия стран-участниц и собственных уставов и процедур — что они, собственно, и делают.
А вот большинству бессмысленных структур пора уйти в историю, как и самому центральному аппарату ООН. Мир изменился и продолжает меняться — и вместо перестраивания и ремонта давно разрушающегося дома пришла пора его снести и возвести нечто новое — или даже не строить ничего до поры до времени.
Это было бы и эффективнее, и правильнее — если надо создавать что-то новое, лучше делать это с нуля, не будучи связанным прежними условностями, но учитывая прежние ошибки…
